涉及配建设施的出让地价评估探讨

—以南宁市为例

广西明冠房地产土地资产评估有限公司  刘秋霞 林小钰 曾庆会    

摘  要 在以往的供地方式中，商住用地与公共管理与公共服务用地等公益性用地往往分开供地。近年来，政府为引导民间资金加大对公益性行业的投资建设，在土地出让市场中引进了一种新的供地模式，即在商住用地中配套建设公共设施捆绑出让。这种供地模式对土地出让价格的评估提出了新的技术要求，本文即在此背景下以南宁市为例探讨土地出让中配建设施的评估问题。

关键词：土地出让  配建设施  评估方法

一、引言

随着国家对地方政府隐性债务的严控，地方专项债券及公共配建设施PPP项目受到规模限制，各地政府积极寻求在公共配建设施领域采用土地出让+配建的模式，吸引社会资本参与公共配建设施项目投融资建设。

《国土资源部关于坚持和完善土地招标拍卖挂牌出让制度的意见》（国土资发〔2011〕63号）提出“探索其他用途土地出让方式和土地出让各环节的制度创新”的意见。土地出让中配建设施模式可视为土地出让环节的制度创新，有助于政府职能转变及投资控制。土地出让中配建设施模式多见于商住用途土地与保障性住房、社区配套用房配建任务捆绑。目前，南宁市已在出让商住用地中融进配建设施政策，根据对土地市场的调查分析，自2021年以来，南宁市已成功出让了21幅带配建宗地，从公告信息中了解到，配建设施覆盖了无偿移交，政府定价回购、限定售价、租金、租售对象等租售条件，由土地受让人自持物业等多种类型。其中又以配建教育设施无偿移交为最多，面积较大的商住出让地块几乎都捆绑了配建无偿移交政府的教育设施。在此背景下，南宁市为促进房地产市场平稳健康发展，充分发挥市场在资源配置中的作用，进一步优化商住用地项目带配建出让的地价管理显得尤为重要。

本文在分析了南宁市一级土地市场中各类配建设施项目的数据基础上，从合理确定出让地价出发，结合评估和出让的相关理论和实践，分析和论证不同类型的配建设施对地价产生的影响，就如何对项目中涉及配建设施的出让地价评估进行探讨并提出建议与对策。

二、配建设施的定义和分类

（一）配建设施的定义

本文中所称配建设施，是指与建设项目规模相对应配建的、能满足市民群众的物质文化需求、提供公共服务的设施总称，包括城镇社区服务设施、公共管理与公共服务设施、交通运输设施、绿地和开敞空间、保障性住房、征地和拆迁安置房等，应属政府为实现社会公共管理职能或拆迁安置而设置的设施用房。

（二）配建设施的分类

1.从配建形式看，南宁市目前配建设施主要分为宗地内、宗地外配建设施两大类，其中宗地内配建又分为独立用地配建设施与非独立用地配建设施两类。如下示意图2-1、图2-2。

2.从配建设施处置情形看，南宁市目前配建设施主要分为以下三种方式：（1）无偿移交给政府或政府指定机构；（2）由政府定价回购、限定售价、租金、租售对象等限定条件；（3）由土地受让人自持一定年期产权。

三、不同类型的配建设施对出让地价影响分析

配建不同类型设施的地块，受配建设施的处置方式等的影响，其地价受不同程度影响，以下从地块配建设施不同处置方式对地价的影响进行分析。

（一）无偿移交类型

土地竞得人建设的配建设施，经验收合格后，无偿移交给政府指定的部门安排使用，如：配建幼儿园、小学、社区居家养老服务用房等。与无约束出让土地相比，通过合同约定实现土地竞得人投资建设完成出让地块所配建设施，并无偿移交给政府或政府指定机构管理使用。在这样的地价内涵下，带无偿移交配建设施的出让地块在实际开发中表现为可售物业面积的减少或建成成本的增加，从而影响到土地价格。因此，在评估中应该充分考虑带无偿移交配建设施项目的开发建设成本与销售收入的差异，才能更客观地反映地价。

（二）政府定价回购、限定售价、租金、租售对象等类型

目前南宁市土地评估市场中由政府定价回购的配建设施均为安置用房，根据《南宁市人民政府关于加强拆迁安置房建设管理工作的实施意见》（南府发〔2013〕11号），“配套建设商品住房的拆迁安置房项目须按‘招拍挂’出让方式供地，国有出让土地性质的拆迁安置房为可上市交易的产权房屋（统称全产权房屋），全产权房屋取得房屋所有权证后即可按商品住房的规定上市交易”。与一般商品房不同的是，定价回购房在土地出让时就已被限定房屋价格、建设标准及销售对象（政府），不需承担市场波动带来的风险。但一般政府定价回购价远低于普通商品房价格，从而影响到土地价格。因此，在评估中应该注意政府回购价带来的销售收入的差异对地价的影响。

限定售价、租金、租售对象等租售条件的物业类型主要为保障性住房，如以中低家庭收入为对象的两限商品房、政策性租赁租房等。这种类型的住房有别于完全由市场形成价格的商品房。限定售价、租金、租售对象等租售条件，目的均是在土地出让过程中，对拟出让地块限定较高房价或租金，然后让开发商向上竞地价，向下竞房价或租金，这样既能够抑制房价过高，又能让政府获得较好的土地出让收益。对于配建限价、限租金物业的项目，因存在销售价格的限制、产权流转的限制，物业的销售价格及租金一般低于周边同地段、同品质市场价格水平，从而影响到土地价格。因此，在评估中应该注意限价方式、租金水平带来的效益差异。

（三）自持物业类型

由竞得人建设一定规模的自持物业，约定其持有年限，且自持期间不得分割转让、分割抵押、不得以前期租赁后期转让等方式变相转让及改变使用性质。与无约束的出让土地相比，通过限制权属变更实现配建一定年限内自持物业，从而对于出让时的地价产生了影响。因此，在评估中应该注意经营模式带来的收入差异。

四、不同类型的配建设施于出让地价评估的探讨

在对土地出让涉及配建设施的评估时，地块需分用途评估的，应分析配建设施具体类别，纳入相应用途中进行测算，如商住用地配建幼儿园，建议将无偿移交幼儿园纳入住宅部分进行评估，同时应考虑配建形式的不同，尤其是配建设施权属关系、权利限制、建设成本、开发价值、运营要求等形成的处置方式对地价的影响。以下按照配建设施处置情形的三种分类分别对出让地价评估进行探讨。

（一）无偿移交类型

1.评估思路

首先，调查区域土地市场的活跃度，近期是否存在相同用途或者相似用途、用地条件相似或基本一致的正常（或可修正为正常）交易实例，是否可搜集到带配建无偿移交设施的交易实例，交易实例是否有明确的配建比例或面积及对配建设施的处置方式，搜集到的交易实例数量是否足够用于建立地价与配建比例或面积之间的数学模型，进行数理统计，系统性分析配建比例或面积与地价之间的客观联系。

其次，从地块的利用方式考虑分析，若地块现状为有收益的建成项目，则可按收益还原价格的思路评估；若地块现状为空地，且规划指标明确详细，则可模拟假设开发的形式评估。对无偿移交配建设施部分，按照宗地内、外不同配建形式，考虑销售面积的扣减或建设成本的增加。

最后，基于地块用途和位置，考虑运用公示地价系数修正法或成本逼近法。目前南宁市土地市场类似配建设施多为市区范围内的商住用地，优选公示地价系数修正法。

2.地价测算的重点

根据上述评估思路的简要分析，按照《城镇土地估价规程》的规定，对市区内配建设施无偿移交类型的评估可选择市场比较法、剩余法、收益还原法、公示地价系数修正法，针对运用各方法所需注意问题，采用流程简图的形式重点分析。

（二）政府定价回购、限定售价、租金、租售对象等类型

1.评估思路

首先，区分政府回购价、限定售价、租金、租售对象不同角度对地价差异产生的影响，政府定价回购、限定售价配建应考虑与正常市场价格的差异对项目销售收入的影响。采用剩余法的评估思路，其基本理论最能体现销售收入差异造成的地价影响；而限定租金配建的评估思路应考虑与正常市场租金的差异，采用收益还原地价的方式评估。

其次，考虑区域土地市场近期是否存在相同用途或者相似用途、用地条件相似或基本一致的正常（或可修正为正常）交易实例，从而明确是否可采用市场法进行评估。不同项目中政府回购价格、限售价、限租金和比例或面积基本不相同，存在两个变量，不宜建立数学模型进行比较分析，但可通过运用剩余法模拟带回购价格、限价、限租金和正常销售价格产生的地价差异系数进行修正，从而比较测算出带回购价格、限定售价、租金配建的土地价格。

最后，从地块用地性质和位置角度考虑，不适宜采纳成本逼近法模式。根据出让规范对方法的选择要求，采用公示地价系数修正法。同时，可将上述差异系数应用于该方法测算结果的最后修正。

2.地价测算的重点

根据上述评估思路的简要分析，按照《城镇土地估价规程》的规定，对市区内配建设施由政府定价回购、限定售价、租金、租售对象等的类型的评估可选择剩余法、收益还原法、市场比较法、公示地价系数修正法，针对运用各方法评估所需注意问题，采用流程简图的形式重点分析。

（三）自持物业类型

1.评估思路

首先，调查区域土地市场的活跃度，近期是否存在相同用途或者相似用途、用地条件相似或基本一致的正常（或可修正为正常）交易实例，是否可搜集到带配建无偿移交设施的交易实例，交易实例是否有明确的配建比例或面积及对配建设施的处置方式，搜集到的交易实例数量是否足够用于建立地价与配建比例或面积之间的数学模型，进行数理统计，系统性分析配建比例或面积与地价之间的客观联系。

其次，从地块的利用方式考虑分析，若地块现状为有收益的建成项目，则可按收益还原价格的思路进行评估；若地块现状为空地，宜优先采用假设开发模式，其中不动产总价的求取，可通过租金收益还原的方式测算自持部分的不动产价值，而自持部分的租金可通过市场比较得到。

最后，基于地块用地性质和位置，根据出让规范对方法的选择要求，考虑运用公示地价系数修正法。

2.地价测算的重点

根据上述评估思路的简要分析，按照《城镇土地估价规程》的规定，对市区内配建设施由土地受让人自持一定年期产权类型的评估可选择剩余法、市场比较法、公示地价系数修正法，针对运用各方法评估所需注意问题，采用流程简图的形式重点分析。

五、建议与对策

（一）明确配建用途、功能、建设成本、建设标准等指标

配建要求的清晰，不仅有助于保障评估地价的准确性，更有助于开发商研判项目风险及收益，积极、理性地参与竞价，为活跃土地交易市场提供必备基础。

（二）建立配建数据信息公开平台

公共配建设施项目土地出让配建设施模式中，挂牌土地出让价格是土地评估价值减去配建项目投资估算。配建项目投资估算过高或过低，会造成国有资产损失或者侵占竞得人的利益，而配建数据信息的公开，更有利于多方把握地价水平。对于评估而言，基础数据的完备，可以使评估价格更合理反映出市场价格。

（三）出台明确的评估指导意见

通过指导意见加强土地行政主管部门对评估行业的业务指导，统一思路，规范评估作业，降低评估人员的理解偏差造成评估结果的差异性，为优化带配建出让的地价管理工作保驾护航。

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